خصوصی‌سازی مانند بیشتر حوزه‌های علوم اجتماعی و سیاسی دارای مفاهیم و تعاریف گوناگونی است که هم‌پوشان هستند و در تعریف عام، حول‌وحوش مفهوم افزایش نقش بنگاه‌های خصوصی در استفاده از منابع جامعه و تولید کالا و خدمات از طریق کاهش یا محدودسازی نقش‌هایی که دولت یا مقامات دولتی ایفا می‌کنند، به کار می‌روند.
نگاهی به تاریخچه خصوصی‌سازی در دنیا حکایت از این دارد که کشورها در مراحل مختلف تاریخی خود با اتفاقات مختلف از جمله جنگ و درگیری مواجه بوده‌اند. تجربه دنیا در یکی دو قرن گذشته به‌ویژه جنگ‌های جهانی اول و دوم بیان‌کننده این موضوع است که کشورهای درگیر جنگ برای حفظ شرایط موجود و نیز پشتیبانی از اقتصاد خود، روی به دولتی کردن منابع آورده و دولت‌ها سعی داشته‌اند تا با حفظ منابع و قدرت مالی، مدی ریت کشور به‌ویژه از جنبه اقتصادی را در دست خود داشته باشند.
بر این اساس از بحران اقتصادی سال ۱۹۳۰ میلادی می‌توان برای نمونه در خصوص روی آوردن به اقتصاد دولتی و ملی کردن صنایع در دوران جنگ یاد کرد که سقوط بازارهای سهام، رکود، ورشکستگی و بیکاری ناشی از آن و توصیه‌ها و ارشادات کینز دولت‌ها را مجبور کرد تا از طریق اجرای طرح‌های عمومی و عام‌المنفعه برای دستیابی به اشتغال و رفع بحران به حضور بیشتر در فعالیت‌های اقتصادی اقدام کنند. جنگ جهانی دوم (۱۹۴۵-۱۹۳۹) نیز ازجمله مهم‌ترین عواملی بود که روند دولتی شدن اقتصاد کشورها را شتاب بخشید و تأمین نیازها و هزینه‌های جنگ بار دیگر باعث شد تا دولت دامنه فعالیت‌های اقتصادی خود را گسترش دهد. هرچند در دهه‌های گذشته دولت‌ها برای دستیابی به اهداف توسعه و حداکثر کردن رفاه اجتماعی، شرکت‌ها و بنگاه‌های دولتی متعددی را ایجاد کرده، ولی بروز مشکلات در این زمینه، ازجمله عملکرد نامطلوب اقتصادی ـ مالی شرکت‌ها، نبود توجیه فنی، اقتصادی و مالی برای دخالت دولت در برخی از فرآیندهای تولید و محدودیت مالی ـ اقتصادی دولت‌ها را مجبور کرده است برای اداره و تصدی فعالیت‌ها رو به اجرای سیاست خصوصی‌سازی در بخش شرکت‌های دولتی آورند.
به طور کلی می‌توان گفت کشورها در راستای اجرای سیاست خصوصی‌سازی این هدف‌ها را دنبال می‌کنند:
۱. فراغت از بار مالی واحدهای دولتی (مثل سوبسید و پرداخت وام) و نیز اداره و مدیریت کردن این واحدها
۲. افزایش کارایی بنگاه‌ها
۳. کسب درآمد از محل فروش بنگاه‌های دولتی
۴. افزایش رقابت در تولید و صنعت
۵. کاهش کسری بودجه و بدهی‌های مالی
۶. افزایش کارایی و بهره‌وری
۷. کاهش حوزه فعالیت‌های بخش دولتی و مشارکت بیشتر مردم و سپردن کار مردم به خودشان
۸. تعدیل قوانین و مقررات‌زدایی
۹. افزایش نقش بخش خصوصی و کاستن از بار مدیریتی و بودجه‌ای دولت
۱۰. نوآوری و خلاقیت در تولید و صنعت
۱۱. به‌کارگیری نیروی انسانی ماهر و بالا بردن تخصص نیروی کار توسط مالکان بنگاه‌ها که ابعاد اجتماعی و فرهنگی مناسبی در بر دارد.
اما آنچه مسلم است این است که دستیابی به این اهداف با تغییر ساختار نهادهای اجرایی و نظارت مرحله‌به‌مرحله اجرای سیاست خصوصی‌سازی متناسب با شرایط اقتصادی، سیاسی، فرهنگی و اجتماعی جوامع مختلف دست‌یافتنی است.
تاریخچه خصوصی‌سازی در ایران
در ایران جز در مواردی خاص از جمله دوران پس از استقرار نظام مشروطه، آن هم برای مدتی بسیار کوتاه و دوره جنبش ملی کردن صنعت نفت، بخش خصوصی به‌ویژه سرمایه‌دار ملی هیچ‌گاه پایگاه اجتماعی دولت را تشکیل نداده است. در خصوص اقدامات انجام‌شده در راستای اجرای سیاست خصوصی‌سازی در کشور در دوران پیش از انقلاب نیز می‌توان به تأسیس سازمان مالی گسترش مالکیت واحدهای تولیدی در سال ۱۳۵۴ اشاره کرد که فعالیت خود را عمدتاً با هدف سهیم کردن کارگران در مالکیت کارخانه‌ها با اعطای اعتبار و تسهیلات و انجام هرگونه اقداماتی که منجر به گسترش مالکیت واحدهای تولیدی در سطح کشور شود، آغاز کرد.
اما پس از انقلاب مردمی سال ۱۳۵۷ و متأثر از اندیشه حاکمان جدید که از سابقه نظام سرمایه‌داری در ایران واهمه داشتند، پیشگیری از تسلط دوباره سرمایه‌داران بر حاکمیت عمومی که ناشی از تسلط آنان بر نظام اقتصادی بود، در دستور کار قرار گرفت. بر همین اساس بخش دولتی بر امور مهم اقتصادی حاکم شد تا هم از بهره‌کشی و فساد جلوگیری کند و هم مانع شکل‌گیری قطب‌های اقتصادی مخالف انقلاب شود.
به‌هرحال پس از وقوع انقلاب و نیز سپری شدن هشت سال جنگ تحمیلی که بنا به مقتضیات کشور، ملی شدن و دولتی کردن صنایع و بنگاه‌ها را به همراه داشت، رفته‌رفته سخن از حضور پررنگ‌تر بخش خصوصی در میان اقتصاد کشور به زبان آمد و واگذاری سهام شرکت‌های دولتی هرچند اندک اتفاق افتاد. اما اجرای سیاست خصوصی‌سازی در ایران با تغییر نام، اهداف، اساس‌نامه و وظیفه سازمان مالی گسترش مالکیت واحدهای تولیدی به سازمان خصوصی‌سازی در اردیبهشت ۱۳۸۰ جان گرفت و با ابلاغ بندهای مختلف سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی در سال‌های ۸۴ و ۸۵ جدیت یافت، تا جایی که در سال‌های گذشته واگذاری شرکت‌های بزرگی چون مخابرات، شرکت‌های خودرویی، بانک‌ها، بیمه‌ها، پتروشیمی‌ها و... نیز اتفاق افتاده است.
اصل ۴۴ قانون اساسی
اصل ۴۴ قانون اساسی که در سال‌های گذشته ملاک عمل و برنامه اجرای سیاست خصوصی‌سازی و نیز واگذاری‌ها در کشور بوده است، چارچوب کلی نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران را ترسیم می‌کند. همچنین قانون اساسی و این اصل نظام اقتصادی ایران را به سه بخش دولتی، تعاون و خصوصی تقسیم می‌کنند. براساس این اصل بخش دولتی شامل همه صنایع بزرگ، صنایع مادر، بازرگانی خارجی، معاون بزرگ، بانکداری، بیمه، تأمین نیرو، سدها و شبکه‌های بزرگ آبرسانی، رادیو و تلویزیون، پست و تلگراف و تلفن، هواپیمایی، کشتیرانی، راه‌آهن و مانند این‌هاست. بخش تعاون نیز شامل شرکت‌ها و مؤسسات تعاونی و توزیع است که در شهر و روستا براساس ضوابط اسلامی تشکیل می‌شود و بخش خصوصی هم شامل آن قسمت از کشاورزی، دامداری صنعت و تجارت و خدمات می‌شود که مکمل فعالیت‌های اقتصادی دولتی و تعاونی است.
گفتنی است در اواخر خرداد ۱۳۸۴ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی به استثنای بند «ج» این سیاست‌ها ابلاغ شد و یک سال و نیم بعد از آن، در تاریخ ۱۱/۴/۱۳۸۵ بند «ج» این سیاست‌ها نیز که مربوط به واگذاری بنگاه‌های اقتصادی دولتی به بخش خصوصی و تعاونی است، ابلاغ شد و یک روز پس از آن در پاسخ به نامه رئیس‌جمهور وقت، مجوز واگذاری درصدی از سهام بنگاه‌های بند «ج» به طرح توزیع سهام عدالت به منظور اختصاص به گروه‌های مختلف از جامعه ابلاغ شد.
این سیاست‌ها بر موضوعاتی چون آزاد شدن دولت از فعالیت‌های اقتصادی غیرضرور، باز شدن راه برای سرمایه‌گذاران در عرصه اقتصاد کشور، تکیه بر تعاون و چتر گسترده شرکت‌های تعاونی روی اقشار ضعیف مردم، پرداختن دولت به امور حاکمیتی و... تکیه دارد.
همچنین هدف از اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی شتاب بخشیدن به رشد اقتصاد ملی، گسترش مالکیت در سطح عموم مردم به منظور تأمین عدالت اجتماعی، ارتقای کارایی بنگاه‌های اقتصادی و بهره‌وری منابع مادی و انسانی و فناوری، افزایش رقابت‌پذیری در اقتصاد ملی، افزایش سهم بخش‌های خصوصی و تعاونی در اقتصاد ملی، کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیت‌های اقتصادی، افزایش سطح عمومی اشتغال و تشویق اقشار مردم به پس‌انداز و سرمایه‌گذاری و بهبود درآمد خانوارها عنوان شده است. افزون بر این، به منظور اجرایی شدن این سیاست‌ها و قاعده‌مند کردن فعالیت‌های این اصل، قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی که ترکیبی از دو لایحه اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و واگذاری فعالیت‌ها و بنگاه‌های دولتی به بخش غیردولتی و مقررات تسهیل‌کننده رقابت و ضوابط مربوط به کنترل و جلوگیری از شکل‌گیری انحصار است در تاریخ ۱۸/۱۱/۱۳۸۶ تصویب و در تاریخ ۲۵/۳/۱۳۸۷ از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام موافق با مصلحت نظام، تشخیص داده و ابلاغ شد.
همچنین براساس اصل ۴۴ قانون اساسی بنگاه‌های اقتصادی به سه بخش تقسیم می‌شوند. بخش اول شرکت‌های «گروه یک» هستند و باید صددرصد سهام آن‌ها تا پایان برنامه چهارم به بخش خصوصی واگذار می‌شد که بخش زیادی از این واگذاری‌ها تاکنون انجام اما هنوز تمام نشده است.
بخش دوم مربوط به شرکت‌های «گروه دو» هستند که دولت مجاز است تا ۸۰ درصد سهام این بنگاه‌ها را تا پایان سال ۹۳ به بخش خصوصی واگذار کند که به دلیل عدم توفیق دولت‌ها در اتمام واگذاری سهام و نیز اجرای کامل سیاست خصوصی‌سازی در کشور، این مهلت بارها و بارها تمدید شده است.
در بخش سوم و شرکت‌های «گروه سوم» نیز مدیریت و مالکیت بنگاه‌ها همچنان در دست دولت باقی خواهد ماند.
موانع و مشکلات خصوصی‌سازی
اجرای سیاست خصوصی‌سازی در کشورهای مختلف با وجود دارا بودن نکات و تجربه مثبت، با مشکلات و موانع مختلفی هم روبه‌رو بوده است؛ که بر این اساس مشکلات اقتصاد کلان و سیاسی، پیچیدگی‌های اداری و فرهنگی و سازمانی و نیز نبود فرهنگ و فهم خصوصی‌سازی به‌ویژه در میان عامه مردم ازجمله این مشکلات است که تغییرات سریع در شرایط نامطمئن اقتصادی، تزلزل سیاسی، تقاضای محدود و بازارهای مالی ضعیف، مقاومت مدیران و کارکنان بنگاه‌های دولتی و پیچیدگی‌های اداری در روند خصوصی‌سازی را با خود به همراه داشته‌اند.
در خصوص ابعاد مختلف موانع و تنگناهای خصوصی‌سازی در ایران نیز از مشکلات اقتصادی، موانع حقوقی و قانونی و مشکلات اجرایی و مدیریتی به عنوان بزرگ‌ترین این موانع یاد می‌شود که باید مواردی چون نوسانات ارزی، وابستگی مستمر درآمدهای دولت به درآمدهای نفتی، تعدد و تنوع سیاست‌های ارزی، مشکلات مربوط به جذب سرمایه‌گذاری خارجی، چندنرخی بودن ارز، وابستگی فرآیندهای تولیدی به ارز، دخالت انحصارگرایانه دولت در کسب درآمد و تخصیص آن، متنوع نبودن روش‌های واگذاری، نگاه صرف درآمدی به واگذاری‌ها و مقاومت مدیران و کارکنان دولتی را در زمره این موانع و مشکلات قابل‌بیان در راه اجرای سیاست خصوصی‌سازی در کشور برشمرد که البته در این راستا باید عدم فرهنگ‌سازی و اطلاع‌رسانی پیش، حین و پس از واگذاری‌ها، عدم آشنایی تصمیم‌گیران و تصمیم‌سازان امر واگذاری‌ها و نیز خبرنگاران و اهالی رسانه به مقوله خصوصی‌سازی و واگذاری‌ها، عدم آگاهی از نقش رسانه در اجرای سیاست خصوصی‌سازی و نیز عدم توانایی در بهره‌گیری از پتانسیل رسانه و مطبوعات در راستای اجرای اصل ۴۴ قانون اساسی را هم اضافه کرد.
همچنین به عقیده کارشناسان سیاست خصوصی‌سازی در کشور در طول سال‌های اجرا تاکنون نتوانسته است به اهداف والایی که برای آن نگاشته شده، برسد که می‌توان برخی از این عوامل را در موارد زیر جست‌وجو کرد:
ساختار دولتی و انتصابات سیاسی سازمان خصوصی‌سازی
با توجه به این‌که سازمان خصوصی‌سازی تنها مجری و متولی اجرای سیاست اصل ۴۴ و واگذاری‌ها در کشور است، متأسفانه این سازمان علاوه بر عدم ثبات مدیریت طی دو دهه گذشته، دچار انتصابات سیاسی و غیرکارشناسی بوده که این موضوع خود به عنوان آسیب جدی بر سر راه اجرای سیاست خصوصی‌سازی در ایران مطرح است.
نگاه درآمدی صرف به واگذاری‌ها و عدم توجه به مقوله «اهلیت» خریداران
با توجه به این‌که فروش سهام دولتی یکی از چند بعد واگذاری‌هاست، در عمل طی این سال‌ها تنها به جنبه درآمدزایی از محل واگذاری‌ها در کشور توجه شده است و مواردی چون آزادسازی اقتصادی و توانمندسازی بخش خصوصی برای حضور در فعالیت‌های اقتصادی به عنوان گام‌های ابتدایی و زیربنایی سیاست خصوصی‌سازی و نیز توجه به مقوله «اهلیت» خریداران نادیده گرفته شده است.
واگذاری سهام بابت رد دیون
همچنین یکی از آسیب‌های جدی که متأسفانه در سال‌های گذشته در روند خصوصی‌سازی در کشور بسیار مشاهده می‌شود واگذاری سهام بابت رد دیون دولت به دستگاه‌های طلبکار است که در بسیاری از مواقع بنگاه‌های تولیدی به دستگاه‌های طلبکاری داده شده که سررشته‌ای از فعالیت آن بنگاه نداشته‌اند و این موضوع آسیب‌های جدی را بر پیکره شرکت‌های تولیدی و نیز روند واگذاری سهام شرکت‌های دولتی وارد کرده است.
خصولتی‌ها
بسیاری از کارشناسان بر این باورند که سیاست خصوصی‌سازی در ایران با واگذاری سهام شرکت‌های دولتی به شبه‌دولتی‌ها موجب شده است تا این سیاست مهم اقتصادی، خصولتی‌سازی نام بگیرد؛ چرا که در ابتدای امر قرار بود با واگذاری شرکت‌های دولتی تحول زیربنایی در اقتصاد کشور رقم بخورد، حال آن‌که با حضور شبه‌دولتی‌ها و خصولتی‌ها در واگذاری‌ها، در عمل این اتفاق نیفتاده است.
مقاومت دولتی‌ها
افزون بر این از مقاومت‌های موجود در بدنه دولت و بنگاه‌های اقتصادی به عنوان یکی از مشکلات ذاتی و طبیعی پیش روی اجرای سیاست خصوصی‌سازی در دنیا و به‌ویژه کشور ما یاد می‌شود و برخی افراد به لحاظ دولتی بودن ساختار، منافعی در بنگاه‌ها دارند که به دلیل عدم تمایل در از دست دادن این منافع، مشکلاتی را پیش‌روی واگذاری‌ها به وجود می‌آورند.
سهام عدالت
از سهام عدالت نیز که در زمان تصویب و اجرا با مخالفت‌هایی همراه بود به عنوان یکی دیگر از موانع اجرای کامل سیاست خصوصی‌سازی در کشور یاد می‌شود؛ چرا که درصدهای متفاوتی از سهام شرکت‌های حاضر در پورتفوی سهام عدالت در اختیار دولت قرار دارد و بخشی دیگر سهام این شرکت‌ها نیز تحت عنوان سهام عدالت با مدیریت و نظارت و تصمیم‌گیری دولت حفظ شده است که این موضوع موجب بی‌رغبتی بخش خصوصی برای تصاحب کرسی‌های مدیریتی در بنگاه‌ها می‌شود. به‌علاوه این‌که حضور، مالکیت و مدیریت دولت در سهام عدالت هم خود به مانعی دیگر در اجرای سیاست خصوصی‌سازی در کشور تبدیل شده است.
تحریم‌ها و ساختار اقتصادی کشور
از سوی دیگر علاوه بر ساختار معلول اقتصادی کشور و با توجه به تحریم‌ها متأسفانه مواردی چون عدم امکان نقل‌وانتقال ارز برای سرمایه‌گذاری در کشور موجب شده است تا سرمایه‌گذاران خارجی نیز اجازه ورود به واگذاری‌های دولت را پیدا نکنند، هرچند وجود قوانین سخت‌گیرانه در این خصوص را نیز باید به دلایل عدم حضور سرمایه‌گذاران خارجی در واگذاری‌ها اضافه کرد.
عدم فرهنگ‌سازی
و در آخر باید گفت عدم اطلاع‌رسانی و فرهنگ‌سازی مناسب در زمینه اجرای سیاست خصوصی‌سازی در کشور هم یکی دیگر از مواردی است که موجب شده با گذشت سال‌های طولانی از اجرای این سیاست در کشور نه‌تنها مردم عادی بلکه بسیاری از تصمیم‌گیران و مدیران سطح بالا، اشراف کافی بر موضوع خصوصی‌سازی و روند آن در کشور نداشته باشند و این موضوع و تبعات و حاشیه‌های آن برای اجرای کامل سیاست خصوصی‌سازی در کشور مانعی باشد.
- مهدی حاجی‌وند - محقق و مؤلف حوزه خصوصی‌سازی