طرح قانون بانکداری براساس مطالعات گسترده جمع زیادی از پژوهشگران و متخصصان اقتصادی کشور تهیه و تدوین شد و طی ۷ سال گذشته توسط چندی از نمایندگان مجلس، مورد حمایت و پیگیری قرار گرفت. در نسخه پیشین این طرح، موضوع استقلال بانک مرکزی به عنوان اصلی‌ترین اقدام مثبت رضایت جمع کثیری از متخصصان را جلب کرد. بااین‌حال در نسخه جدید، استقلال بانک مرکزی با حضور مقامات دولتی در ساختار آن تضعیف شده است و نگرانی‌هایی در میان کارشناسان و سیاستگذاران به وجود آورده است. در این یادداشت تلاش می‌شود به بررسی اهمیت استقلال بانک مرکزی و تأثیر آن بر رشد کل‌های پولی پرداخته شود.
در ادبیات اقتصادی، استقلال بانک مرکزی به دو جزء استقلال سیاسی و استقلال اقتصادی قابل تفکیک است. استقلال سیاسی توسط عواملی از قبیل مراحل نصب رئیس و اعضای هیئت‌مدیره بانک مرکزی، دوره تصدی منصوبان و میزان مسئولیت بانک مرکزی برای دستیابی به ثبات قیمت تعیین می‌شود. به عبارت دیگر، استقلال سیاسی نشان می‌دهد که تا چه حد به بانک مرکزی اجازه داده می‌شود تا بر هدف اصلی‌اش بدون مداخله مقامات سیاسی پافشاری کند. استقلال اقتصادی به عواملی مانند کنترل میزان اعتبارات بانک مرکزی به دولت، میزان آزادی بانک مرکزی در تعیین نرخ بهره وام‌ها و نرخ تنزیل و میزان توانایی بانک مرکزی در کنترل ابزار سیاست پولی وابسته است.
در طرح قانون بانکداری اضافه شدن وزیر اقتصاد و رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور به اعضای هیئت عالی بانک مرکزی، حضور دولت در تصمیمات بانک مرکزی را پررنگ‌تر کرده و استقلال سیاسی بانک مرکزی را بیش از پیش کاهش می‌دهد، از طرف دیگر، اضافه شدن مجمع عمومی و شورای فقهی به ارکان بانک مرکزی استقلال اقتصادی بانک مرکزی را متأثر خواهد کرد. این اتفاق در وضعیتی رخ داده که مستقل نبودن بانک مرکزی به طور تاریخی یک دغدغه اساسی بوده است و انتظار می‌رفت قانون بانکداری جدید با افزایش استقلال بانک مرکزی توان بانک مرکزی برای کنترل تورم را افزایش دهد.
بررسی تاریخی اقتصاد ایران نشان می‌دهد سلطه مالی دولت بر سیاست پولی ویژگی اقتصاد ایران بوده است و بنابراین تأمین مالی کسری بودجه دولت مهم‌ترین عامل توضیح‌دهنده رشد پایه پولی است. تا پیش از برنامه سوم توسعه، دولت با استقراض مستقیم از بانک مرکزی کسری خود را تأمین می‌کرد. ممنوع شدن استقراض مستقیم دولت از بانک مرکزی در برنامه سوم توسعه تلاشی بود که به جهت افزایش استقلال بانک مرکزی صورت گرفت. اما این قانون نیز نتوانست سلطه مالی دولت بر بخش پولی را بکاهد و دولت با فشار بر شبکه بانکی تلاش کرد کسری بودجه را پوشش دهد که این رفتار در نهایت با افزایش بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی آثار پولی خود را بر جای گذاشت. در سال‌های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ نیز تأمین ارز موردنیاز برای واردات کالای اساسی عاملی بود که با افزایش خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی منجر به افزایش پایه پولی شد. در سال ۱۴۰۰ و ماه‌های نخست ۱۴۰۱ کسری بودجه دولت عموماً از طریق برداشت سپرده‌های بخش دولتی نزد بانک مرکزی به ترازنامه بانک مرکزی منتقل شده است. همچنین باید توجه داشت، اگرچه دولت در سال‌های اخیر تلاش کرده کسری بودجه را از طریق انتشار اوراق بدهی تأمین کند، اما بخشی از این اوراق طی عملیات بازار باز و به واسطه مدیریت نرخ سود در بازار بین‌بانکی به ترازنامه بانک مرکزی منتقل می‌شود. در اسفند ۱۴۰۱، مانده اوراق بدهی دولتی موجود در ترازنامه بانک مرکزی
۱۰۱ هزار میلیارد تومان بوده است. از طرف دیگر، خرید اوراق بدهی توسط شبکه بانکی با فشار بر منابع بانک‌ها می‌تواند زمینه افزایش اضافه‌برداشت بانک‌ها را فراهم کند. بنابراین ارتباط مالی دولت با پایه پولی محدود به رقم بدهی دولت به بانک مرکزی نیست. بدهی‌های ارزی دولت به بانک مرکزی در خالص دارایی‌های خارجی ثبت می‌شود. همچنین، اوراق بهادار دولتی موجود در ترازنامه بانک مرکزی در سرفصل سایر اقلام ثبت می‌شود. بخشی از فشار بودجه‌ای دولت نیز از طریق اضافه‌برداشت شبکه بانکی به‌طور غیرمستقیم به بانک مرکزی منتقل می‌شود. آنچه واضح است دولت همواره بانک مرکزی را به عنوان آخرین ملجأ (Lender of last resort) دانسته و تاکنون نتوانسته و شاید اراده کافی نداشته که جایگزینی برای آن بیابد. این پدیده مهم‌ترین عامل توضیح‌دهنده رشد بالای کل‌های پولی و در نتیجه تورم در اقتصاد ایران است.
در شرایط کنونی که اقتصاد کشور در معرض ریسک‌های قابل‌توجهی است، ضرورت افزایش استقلال بانک مرکزی بیش از پیش وجود دارد. در حال حاضر، با توجه به افزایش نااطمینانی‌های اقتصادی و سیاسی کنترل انتظارت تورمی یکی از مهم‌ترین الزامات اقتصاد کشور است. در شرایطی که در قانون جدید بانکداری، اهداف چندگانه برای بانک مرکزی تعریف شده چگونه آحاد اقتصادی بپذیرند که کنترل تورم اولویت اول بانک مرکزی است؟ بدیهی است تعریف اهداف چندگانه توان بانک مرکزی در جهت‌دهی به انتظارات تورمی را کاهش می‌دهد. افزایش انتظارات تورمی منجر به افزایش سیالیت نقدینگی و بنابراین افزایش قدرت تورم‌زایی آن خواهد شد.
از طرف دیگر، پررنگ شدن حضور دولت در ساختار بانک مرکزی، اختیار بانک مرکزی برای سیاستگذاری پولی را کاهش می‌دهد و آسیب‌های سیاستگذاری پولی کوته‌نگرانه را بیشتر می‌کند. با حضور مقامات دولتی در ترکیب اعضای هیئت عالی بانک مرکزی، استفاده از پول پرقدرت برای تأمین کسری بودجه تسهیل و بنابراین توان بانک مرکزی در کنترل پایه پولی تضعیف خواهد شد. از طرف دیگر، قرارگیری رشد اقتصادی در اهداف بانک مرکزی استفاده از تسهیلات بانکی به عنوان موتور محرک رشد را توجیه می‌کند؛ بنابراین پیگیری هدف رشد دستاویزی برای الزام بانک‌ها به افزایش تسهیلات‌دهی خواهد شد. این موضوع قدرت خلق نقدینگی توسط شبکه بانکی را افزایش می‌دهد و از طریق افزایش ضریب فزاینده نقدینگی منجر به افزایش رشد نقدینگی و تورم خواهد شد.
با توجه به آنچه ذکر شد، قانون بانکداری جدید توان بانک مرکزی در کنترل کل‌های پولی را بیش از پیش کاهش خواهد داد که این موضوع ریسک افزایش تورم را در پی خواهد داشت. از طرف دیگر، با تعریف اهداف چندگانه برای بانک مرکزی توان بانک مرکزی در شکل‌دهی به انتظارات تورمی نیز تضعیف خواهد شد. در نتیجه این طرح علاوه بر تورم‌زایی باعث نهادینه شدن تورم مزمن در اقتصاد ایران می‌شود.
لیلا رشنوادی_ تحلیلگر اقتصاد
منبع: ماهنامه بازار و سرمایه شماره ۱۳۱