به گزارش صدای بورس، سال ۱۳۱۵ بود که بررسی‌های اولیه برای ایجاد بازار بورس اوراق بهادار در ایران به درخواست دولت ایران توسط فردی به نام «وان لوترفلد» آغاز شد. در همان سال طرح قانونی تأسیس و اساسنامه آن تهیه شد اما به دلیل وجود ریسک‌هایی مانند وقوع جنگ متوقف شد.
درنهایت در سال ۱۳۴۵ اتاق بازرگانی و صنایع و معادن، بانک مرکزی و وزارت بازرگانی قانون و مقررات تشکیل بورس اوراق بهادار تهران را تهیه کردند و در پانزدهم بهمن ماه سال ۱۳۴۶ بورس تهران با ورود سهام «بانک صنعت و معدن» و «نفت پارس» آغاز به کار کرد. روز یکم آذر ماه سال ۱۳۸۴ هم قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران در مجلس شورای اسلامی به تصویب مجلس رسید که تفاوت‌هایی با قانون سال ۴۵ دارد.
مروری بر تفاوت‌های قانون قدیم و جدید
شورای عالی بورس در قانون جدید به عنوان رکن اصلی بازار سرمایه شناخته شد. ضمن آنکه بعد از شورای عالی بورس هم سازمان بورس به عنوان رکن دوم در نظر گرفته شد. سایر تفاوت‌های قانون اردیبهشت ۴۵ با آذر ۸۴ عبارت است از؛
۱. ساختار سازمان بورس: در قانون قبلی، بورس به‌عنوان سازمان کارگزاران بورس اوراق بهادار و به‌وسیله کارگزاران تأسیس شده بود. هیأت مدیره این سازمان از طرف کارگزاران انتخاب می‌شد و هیأت مدیره منتخب کارگزاران هم دبیرکل بورس را تعیین می‌کرد اما در حال حاضر بورس شرکتی سهامی عام است که به عنوان بازوی اجرایی سازمان بورس اوراق بهادار به فعالیت می‌پردازد و تمامی فعالیت‌های آن از طرف سازمان، مورد نظارت قرار می‌گیرد.
۲. ابزارهای قابل استفاده در بورس و بازارهای سرمایه : تفاوت بعدی اینکه در قانون جدید بورس، امکان استفاده و بهره‌گیری از تمام ابزارهای رایج امروز بازار که می‌تواند موجب تنوع سرمایه‌گذاری شود و سرمایه‌های مختلف را به بازار سرمایه جلب کند، فراهم شده است. در این قانون پیش‌بینی شده با حفظ اصول فنی و علمی، با استفاده از نتایج پژوهش‌های کاربردی و دانشگاهی و همچنین با رعایت اصول فقهی و شرعی و پرهیز از معاملات ربوی از این ابزارها استفاده شود و منابع و سرمایه‌های بیشتر و متنوع‌تری وارد بازار سرمایه شود.
۳. ضمانت اجرایی در بهینه‌سازی جریان امور: برای حسن جریان امور بازار سرمایه و دستاندرکاران آن، اعم از کارگزاران، مدیران شرکت‌ها و صاحبان سهام، ضوابطی در نظر گرفته شده تا معاملات بازار سرمایه در محیطی کاملا شفاف و رقابتی انجام شود و امکان استفاده از اطلاعات داخلی و پنهانی برای انتفاع بیشتر در بازار وجود نداشته باشد. با توجه به این امر همه اطلاعات مالی و غیرمالی شرکت‌ها اعم از اطلاعات تاریخی و سوابق شرکت‌ها، اطلاعات کنونی، وضع موجود و گزارش‌های مالی و اطلاعات محرمانه و برنامه‌های آینده آنها باید در اختیار بورس قرار گیرد. فاصله زمانی هر تحولی در شرکت‌های عضو بورس تا اطلاع‌رسانی به سهامداران باید کم شده و نزدیک به صفر شود. در این فاصله نزدیک به صفر نیز، افراد آگاه نباید از اطلاعات در دسترس، انتفاع شخصی ببرند. به بیانی دیگر، قانون جدید به دنبال فراهم ساختن مقدمات یک بازار کارا است. این مسأله در قانون قدیم در حد هشداری مطرح و تنبیهات درون سازمانی، همچون بستن نماد در این راستا تعیین شده بود. در قانون جدید سوءاستفاده از اطلاعات پنهانی بورس، نبود اطلاع رسانی به موقع به منظور انتفاع شخصی و نشر اطلاعات گمراه کننده مصداق جرم پیدا کرده و محکومیت‌های حقوقی برای آنها در نظر گرفته شده است؛ به‌طوری که این موارد از طریق مراجع قضایی مورد رسیدگی قرار می‌گیرد.
۴. جداسازی بازار اولیه از بازار ثانویه اوراق بهادار و مدرن کردن هر کدام از آنها: تا پیش از این، چارچوب قانونی مشخصی برای فعالیت و واسطه‌های مالی در بازار دست اول و نظارت کافی بر شرکت‌های سهامی عام و پذیره‌نویسی آنها وجود نداشت اما با تصویب این قانون، این کمبود برطرف شده است. همچنین در این قانون دولت موظف به انجام اقدامات لازم برای فعال کردن بورس‌های کالایی و تطبیق آن با این قانون و ارائه راهکارهای قانونی مورد نیاز شده است.
هفت فصول قانون جدید
قانون بازار اوراق بهادار شامل هفت فصل و هر فصل شامل بندها و تبصره‌هایی متفاوت است. فصل اول این قانون شامل تعاریف اصطلاحاتی ازجمله شورایعالی بورس و اوراق بهادار، سازمان بورس و اوراق بهادار، بورس اوراق بهادار، هیأت داوری، کانون، تشکل خود انتظام، شرکت سپرده‌گذاری مرکزی اوراق بهادار و تسویه وجوه، بازارهای خارج از بورس، بازار اولیه، بازار ثانویه، بازار مشتقه، ناشر، کارگزار، معامله‌گر، بازارگردان، مشاور سرمایه‌گذاری، سبدگردان، شرکت تأمین سرمایه، صندوق بازنشستگی، صندوق سرمایه‌گذاری، نهادهای مالی، شرکت‌های مادر (هلدینگ)، ارزشیاب، اوراق بهادار، انتشار، عرضه عمومی، عرضه خصوصی، پذیره نویسی، تعهد پذیره نویسی، اعلامیه پذیره نویسی، بیانیه ثبت، اطلاعات نهانی و سبد است.
فصل دوم قانون هم مربوط به جداسازی نهاد ناظر از نهاد اجرایی بازار است. در این میان فصل سوم این قانون شامل مقرراتی برای انتظام بخشیدن به بازار اولیه و نظارت بر عرضه‌های اولیه و انتشار اوراق بهادار است.
در فصل چهارم قانون، بازار ثانویه از بازار اولیه تفکیک می‌شود که تفاوت اصلی این دو بازار در انتشار جداگانه اوراق عرضه شده و همچنین ورود وجوه جمع‌آوری شده به شرکت ناشر است. همچنین پنجمین فصل از قانون بازار اوراق بهادار هم الزامات اطلاع‌رسانی ناشران اوراق بهادار و نهادهای مالی را مشخص کرده و در راستای تضمین اجرای قانون نیز جرایمی برای متخلفان از قانون پیش‌بینی کرده است. فصل ششم هم به تعیین جرائم و مجازات‌های حوزه بازار سرمایه اختصاص داده شد و درنهایت آخرین فصل از قانون با عنوان «مقررات متفرقه» دربرگیرنده ۸ ماده پایانی این قانون است. در این فصل از قانون به موضوعاتی ازجمله ایجاد کانون‌ها و ضرورت آن، محدود کردن دامنه مالکیت سهامداران به دو و نیم درصد از سهام بورس و ۵ درصد از سهام شرکت سپرده‌گذاری مرکزی اوراق بهادار و تسویه وجوه، انتقال کلیه سوابق «شورای بورس» به «سازمان»، تسهیم سرمایه و منابع مالی سازمان کارگزاران بورس‌ها میان شرکت‌های سهامی بورس‌ها و سازمان پس از تأسیس و ایجاد شخصیت حقوقی سازمان، الزام دولت در خصوص فعال‌سازی بورس‌های کالایی مطابق با قانون بازار، تعیین زمان لازم‌الاجرا شدن قانون بازار و نسخ قانون تأسیس بورس اوراق بهادار اشاره شده است.
لزوم توجه به تجربه جهانی
رفته رفته و همزمان با بزرگ شدن جامعه سهامداران، افزایش ورود شرکت‌ها به بازار سرمایه و همچنین بالا رفتن حجم معاملات، کارشناسان به ضرورت بازنگری در قانون مصوب سال ۸۴ بیش از پیش پی بردند. هفته‌نامه اطلاعات بورس در گفت وگویی با علی سنگینیان، کارشناس بازار سرمایه دستاوردهای قانون در این ۱۹ سال را بررسی کرد.
***
* ارزیابی شما از قانون بورس اوراق بهادار از سال ۸۴ تاکنون چیست؟
قبل از اینکه بخواهیم به این موضوع بپردازیم که اصلا قانون بازار سرمایه قبل انقلاب، دارای مفاد اصولی و علمی بوده یا نه، باید این نکته را در نظر بگیریم که در زمان تدوین آن، کدام کشورها در منطقه اصلا آگاهی داشتند که بازار سرمایه وجود خارجی داشته تا بخواهد قانونی برای آن تنظیم شود. ضمن اینکه قانون آن زمان بسیار منسجم، اصولی، هماهنگ با بازار مالی و قانون تجارت بود.
در این میان با رخ دادن انقلاب در سال ۱۳۵۷ و در ادامه آن تغییرات گسترده اقتصادی که تحت عنوان ملی‌سازی و دولتی‌سازی شکل گرفت، تمام رشدی که ممکن بود در آن سال‌ها برای بازار اتفاق افتد، متوقف شد. در همین زمان در کشورهای دیگر این بازار شروع به رشد کرد و ساختار بازارسرمایه در تمام جهان دچار تحول شد اما ایران از این تغییرات رشد دهنده، عقب ماند. این تغییرات که در دهه ۹۰ میلادی شکل گرفت شامل نحوه مدیریت بازار، استفاده از ابزارهای نوین مالی، به‌وجود آمدن ابزارهای مالی و ورود تعداد زیادی از مردم جهان در این بازار می‌شد و قانون قبل انقلاب به علت نداشتن پیش‌زمینه لازم برای هضم این تحولات از همه آنها عقب ماند.
* نگاهی داشته باشیم به دستاوردهای قانون بازار در این ۱۹ سال ...
در این زمان وجود یک قانون برای هماهنگی با تغییراتی که در جهان شکل گرفته بود، احساس شد و بر همین اساس قانون بازار سرمایه در ۱ آذر ماه ۱۳۸۴ تدوین و تصویب شد. این سند مهم در تاریخ بازار سرمایه ایران، پایه‌گذار بسیاری از تحولات و پیشرفت‌هایی بوده که در این سال‌ها ایجاد شده است. همچنین اگر این قانون به تصویب نمی‌رسید، نمی‌توانستیم فعالیت نهادها و ابزارهای مالی گوناگون را در بازار مشاهده کنیم و نظارت درست نیز اتفاق نمی‌افتاد. مدتی که از تصویب این قانون گذشت، تحریم‌ها، فشارهای اقتصادی و قطع ارتباط با جهان به علاوه دسترسی نداشتن به تکنولوژی و علم روز کششورهای پیشرفته باعث شد تا بازار سرمایه ایران نتواند به اندازه سایر جهان پیشرفت کند. البته همه این‌ها منشعب از سیاست‌گذاری دولت‌ها در حوزه اقتصاد کلان است که مجال صحبت درمورد این موضوع در این زمان نمی‌گنجد.
* به نظر شما این قانون به چه اصلاحاتی نیاز دارد؟
مسلما هیچ قانونی بی‌ایراد نیست و کم و کاستی‌های خود را دارد؛ بازار سرمایه نیز از این قاعده مستثنی نیست. قبل‌تر بارها و بارها و در جلسات مختلف به عنوان یکی از کسانی که در تدوین این قانون نقش اساسی داشتم به نقد بندهای آن پرداختم. یکی از ایراداتی که می‌توان به این قانون گرفت متعلق به روزهای تدوین آن است. زمانی که برای نوشتن قانون نیاز به کمک کسانی داشتیم تا تجربه بررسی و فعالیت مالی در بازارهای خارج از کشور را داشتند، از این نعمت محروم ماندیم. مسئله بعدی در قانون این است که بازار سرمایه را تقدیم به وزارت اقتصاد کرده و این وزارتخانه اجازه دخل و تصرف بسیاری در آن را پیدا کرده تا این موضوع نافی استقلال سازمان از بخش دولتی است. مشکلی دیگر که در این قانون وجود دارد تعیین و تکلیف نشدن رابطه بانک مرکزی با سازمان بورس و اوراق بهادار است و اکنون به‌صورتی شده که بانک در مقابل بازار قرار گرفته و با نرخ‌گذاری‌های غیراصولی به عملکرد این بازار آسیب زده است.
صددرصد که مخالف اصلاح قانون هستم و معتقدم ضرورت دارد متمم‌هایی در راستای تنظیم سیاست‌های پولی و ملی و همچنین در مورد استقلال و نظارت بر بازار ایجاد و به قانون اضافه شود. ضمن اینکه در این موارد باید از تجربه‌های جهانی بهره گرفت تا در نهایت قانونی اصولی تصویب شود چون کشورهای دیگر بعد از بحران ۲۰۰۸ تجربه‌ای را به‌دست آوردند و چنان ساختار خود را تغییر دادند که بدون نگاه و مشورت از آنها نمی‌توان اقدام به افزودن متممی به قانون حتی فکر کرد.
-
همراز فیروزی - خبرنگار
-
شماره ۵۶۷ هفته نامه اطلاعات بورس