بررسی الگوهای موفق و ناکام در خصوصی‌سازی اقتصاد

سال‌ها پیش و در زمانه‌ای که اقتصاد دولتی و به‌شدت متمرکز چین هنوز رویکردهای لیبرالی را در دستور کار خود قرار نداده بود «میلتون فریدمن» نامدار در یکی از مناظره‌های خود، پرسشی ساده اما قابل‌تأمل را مطرح کرد: «اگر می‌خواهید بین نظام‌های اقتصادی [یکی را از دیگری] انتخاب کنید، کافی‌ است ببینید آیا این چین است که باید پلیس در مرز بگذارد که مردمش به هنگ‌کنگ نروند یا هنگ‌کنگ باید پلیس بگذارد که مردمش به چین نروند؟»
این تعبیر ساده، نمادی است روشن که وضعیتی را تشریح ‌می‌کند که یک سر آن نارضایتی، فرار سرمایه و نیروی انسانی و... است و سر دیگر آن «رفاه»، «کارآمدی» و در یک کلمه، «امنیت اقتصادی» است؛ مسیری که به مرور زمان به حاکمان چین آموخت که ‌می‌توان حتی در عین سیطره دولت بر اقتصاد (به عنوان ناظر و حتی سیاستگذار) اما با آزادسازی واقعی آن، مسیر طبیعی فعالیت‌های اقتصادی را ممکن کرد و نتایح آن را با رشدی چشم‌گیر در مسیر توسعه در مدت زمانی کوتاه دید.
فارغ از مدل حکم‌رانی اقتصادی که از دایره این بحث خارج است اما اقتصادهای متمرکز دولتی، علاقه خاصی به تصاحب و در اختیار گرفتن «همه‌چیز» دارند؛ این رویه رفته‌رفته وضعیتی را رقم ‌می‌زند که ما را مجدداً به همان تعبیر جالب فریدمن که «اگر مدیریت یک صحرا را به دولتی ناکارآمد واگذار کنید، بعد از گذشت پنج سال با کمبود شن مواجه می‌شوید!» ارجاع ‌می‌دهد. دولت‌ها به‌جز تسهیلگری و نظارت بر حسن اجرا نمی‌توانند و نباید در اقتصاد دخالت کنند. این تجربه جهانی به‌خوبی به بسیاری از کشورهایی که به طور واقعی در پی اصلاح امور خود هستند درس‌های مفیدی آموخت.

آلمان؛ از ناکارآمدی تا پیشتازی
آلمان شرقی که پیش از سقوط دیوار برلین یکی از بسته‌ترین اقتصادهای اروپا تلقی ‌می‌شد در نتیجه رویه‌های دولتی و دخالت آن‌ها در اقتصاد، به ورطه ناکارآمدی، عدم رشد، فساد فراگیر و عمیق، تورم فزاینده و... افتاده بود. به حدی که این وضعیت، شرکت‌های صنعتی و تجاری را با کاهش درآمد و ناچاراً، تعدیل نیروی کار مواجه کرد. وضعیت بغرنج اقتصاد آلمان و افزایش مخالفت با ائتلاف بر سر سیاست‌های اقتصادی، راهی را برای تغییر تاریخی محافظه‌کار به لیبرال در سال ۱۹۸۳ فراهم کرد. ائتلاف دموکرات‌های مسیحی که توسط هلموت کوهل رهبری می‌شد با شروع فروش سهام شرکت خودروسازی فولوکس‌واگن، بنگاه انرژی و تولید مواد شیمیایی VEBA و هواپیمایی Deutsche Lufthansa در سال‌های ۱۹۸۶ تا ۱۹۸۹ در واقع خصوصی‌سازی را شروع کردند. از سال ۱۹۸۹ بخش پست و مخابرات آلمان به ‌طور فزاینده‌ای در حال آزادسازی بود و در میان مخالفت‌های شدید از جانب اتحادیه‌های دولتی، دوباره سازمان‌دهی شدند. در سال ۱۹۸۹ فروپاشی رژیم کمونیست آلمان‌شرقی که با سقوط دیوار برلین نیز همراه بود، باعث شد دستورکار و برنامه سیاست جمهوری فدرال تغییر کند و روند تبدیل اقتصاد متمرکز آلمان با خصوصی‌ کردن ۸۰۰۰ بنگاه دولتی شدت بیشتری گرفت. بااین‌حال، خصوصی‌سازی آلمانی با آنچه شاید ما در ذهن ‌می‌پروریم، تفاوت‌هایی بنیادین داشت. دولت آلمان با بررسی تجارب بسیاری از کشورها که برخی، تنها به فروش اموال دولتی بسنده کردند و هیچ اهمیتی به عاقبت شرکت‌ها، کارخانه‌ها و نیروی کار آن‌ها ندادند و موجب زلزله اجتماعی - اقتصادی شدند از این رویه خودداری کرد.
در فرآیند واگذاری دارایی‌های دولتی آلمان، هیأت حاکمه این کشور از «فروش به بیشترین قیمت» خودداری کرد و هدف مهم‌تر و آینده‌نگرانه‌تری با میزان ریسک به‌شدت پایین‌تر را دنبال کرد. دولت در ‌خصوصی‌سازی به این تصمیم نهایی رسید که دارایی‌های خود، شامل شرکت‌های دولتی را به شیوه‌ای ‌خصوصی‌سازی کند که رفاه کارگران، منافع سهامداران و پایداری صنعت در این واگذاری‌ها به طور قطعی تضمین شود. به همین دلیل دولت به شکلی دقیق، برنامه متقاضیان خرید را ارزیابی می‌کرد و طی قراردادهای واگذاری دو اصل «تضمین اشتغال» و «سرمایه‌گذاری جدید» را با طرف خریدار مذاکره و قطعی می‌کرد.
«شیوه خصوصی‌سازی» شاید اصلی‌ترین و حساس‌ترین قسمتی بود که آلمانی‌ها پیش از اقدام به فروش دارایی‌های دولت و آغاز فرآیند ‌خصوصی‌سازی به دقت بر روی آن مطالعه کردند. آن‌ها بر سر یک دوراهی سخت بین به «حراج گذاشتن» دارایی‌های دولتی یا «مذاکره با خریداران» گیر کرده بودند چرا که اولی، ‌می‌توانست آورده ارزشمندی برای دولت و تقویت بودجه آن داشته باشد اما دومی ‌می‌توانست به چشم‌انداز مدنظر دولت و تضمین آینده صنایع، سرمایه‌گذاری پایدار، رشد اقتصادی، تضمین اشتغال کارگران و کارمندان و به صورت کلی، رفاه جامعه منجر شود. در نهایت، دولت آلمان شیوه مذاکره با خریداران را به عنوان بهترین راه برگزید چرا که این روند را در جهت «تضمین بقای» صنایع می‌دانست و در فرآیند واگذاری تمامی ‌تلاش خود را در راستای تضمین زنده و پویا نگه داشتن اقتصاد به کار بست. مبتنی بر این مدل، دولت، خریداران صنایع دولتی یا به عبارت دیگر، بخش خصوصی را ملزم کرد تا همه شرکت‌های خریداری‌شده یک ترازنامه شفاف و یک برنامه تجاری مدون تهیه و آن را به دولت ارائه کنند. هدف این بود تا ارزش واقعی شرکت‌ها برای فروش تعیین شود تا دولت آلمان با دقت بیشتری شرکت‌ها را ارزیابی و ارزش‌گذاری کند. در سال ۱۹۹۱ در مجموع در کل دنیا تعداد ۶۸۴۲ واحد اقتصادی به بخش خصوصی واگذار شد که حدود ۶۶ درصد از کل خصوصی‌سازی‌های دنیا در نصف اقتصاد آلمان اتفاق افتاد. مهم‌ترین نکته در ‌خصوصی‌سازی آلمانی وجود یک سیستم نظارت و تنظیم‌گیری است تا بر عملکرد شرکت‌های واگذارشده نظارت کند. این روند تاکنون نیز ادامه پیدا کرده به شکلی که ‌خصوصی‌سازی «دویچه ‌تلکام» شرکت دولتی مخابرات آلمان را ‌می‌توان یک الگوی تمام‌عیار برای ‌خصوصی‌سازی موفق بدون ایجاد انحصار و ضعف در نظر گرفت که در چهار گام «تفکیک» (جدا کردن قسمت‌های رقابتی از قسمت‌های انحصاری)، «تنظیم مقررات»، «تجاری‌سازی» و در نهایت، «تغییر مالکیت» عملی شد. نکته مهم در مورد آلمان، وجود فضای رقابتی و بازار آزاد اقتصادی در این کشور بود که امکان تحقق واقعی ‌خصوصی‌سازی را فراهم و امتداد این مسیر را ممکن و تقویت کرد.

روسیه؛ قانون به نفع رفقا
‌خصوصی‌سازی در روسیه از سال ۱۹۹۲ آغاز شد و تا سال ۱۹۹۴، ۱۴۰۰۰ شرکت دولتی متوسط و بزرگ ـ یا ۷۰ درصد صنعت روسیه ـ به شرکت‌های سهامی‌ تبدیل شدند. سهام مالکیت در این شرکت‌ها با قیمتی ارزان بین مدیران و کارکنان تقسیم و باقی‌مانده سهام نیز در قالب کوپن‌های صادرشده توسط دولت، به همه شهروندان روسیه فروخته شد.
پاشنه آشیل ماجرا اما اینجاست؛ معماران برنامه ‌خصوصی‌سازی روسی بدون ایجاد قوانین و نهادهای لازم برای حفاظت از مالکیت خصوصی و جلوگیری از معامله‌گری ذی‌نفعان (مدیران)، مدل خود را به پیش رانده بودند. آن‌ها بر این باور بودند که خصوصی‌سازی منجر به ظهور مالکان خصوصی می‌شود که پس از آن با دولت لابی می‌کنند تا قوانین و نهادهای اجرایی ایجاد کند که از آن‌ها در برابر سلب مالکیت محافظت کند. اما این اتفاق هرگز نیفتاد. در عوض، مدیران شرکت‌ها و دیگر دزدسالاران برای مخالفت با تقویت قوانین و نهادهایی که از سهامداران حمایت می‌کنند، لابی کردند. بنابراین، ‌خصوصی‌سازی در روسیه منجر به این شد که ۶۰ تا ۶۵ درصد از دارایی‌ها به مدیران و کارکنان و ۲۰ درصد به سرمایه‌گذاران مالک و باقی‌مانده دارایی‌ها در اختیار دولت قرار بگیرد. به همین دلیل، مدیران برای افزایش سهام مالکیت و ثروت خود درگیر معامله‌گری نامشروع با هدف کسب منافع شخصی شدند. به عبارت دیگر، این ذی‌نفعان که عملاً نمایندگان حکومت و نیروهای نزدیک به آنان بودند، سهم خود در مالکیت نامشروع در دارایی‌های دولتی را به سه طریق افزایش دادند:
ابتدا کارمندان زیردست را مجبور کردند که سهام خود را ارزان بفروشند. دوم، آن‌ها از وجوه شرکت برای خرید کوپن‌های ‌خصوصی‌سازی -که قابل معامله بودند - استفاده کردند تا بتوانند سهام بیشتری را در شرکت خریداری کنند. سوم، آن‌ها از تاکتیک‌های مشکوک برای کاهش تقاضا به منظور سهام شرکت خود هنگام حراج استفاده کردند. به عنوان مثال، مزایده‌ها در یک مکان دور برگزار ‌می‌شد یا از سرسپردگان مافیا برای حذف پیشنهاددهندگان استفاده ‌می‌شد. این وضعیت به مدیران (نمایندگان حکومت و نیروهای نزدیک به آنان) این امکان را ‌می‌داد که سهام شرکت بیشتری را در هر کوپن نسبت به آنچه با استفاده از وجوه شرکت به دست آورده بودند به جیب بزنند.
بااین‌حال، بزرگ‌ترین شرکت‌های روسیه یعنی عمدتاً شرکت‌های نفت و فلزات، جزو طرح خصوصی‌سازی نبودند. در عوض، آن‌ها به شیوه‌ای بسیار تقلبی ـ و با قیمت‌های بسیار پایین ـ برای تعداد کمی‌ از نمایندگان معتمد حکومت و نیروهای نزدیک به آنان که ثروت خود را از طریق سلب مالکیت وجوه و دارایی‌های دولت به دست آورده بودند، به حراج گذاشته شدند. این افراد که مطبوعات روسیه آن‌ها را «دزدسالار» و رسانه‌های غربی «الیگارش» ها ‌می‌نامند، به کنترل بزرگ‌ترین شرکت‌های روسیه دست یافتند. آن‌ها همچنین رسانه‌های اصلی آن را کنترل ‌می‌کردند و از طریق آن‌ها ‌می‌توانستند در انتخابات نیز دست‌کاری کنند. روند سریع و فسادزای این مدل ‌خصوصی‌سازی به این معنی بود که شرکت‌ها اکنون تحت کنترل مدیران خود یا در مورد بزرگ‌ترین آن‌ها تحت کنترل الیگارش‌ها هستند. آن مدیران و الیگارش‌ها دو انتخاب داشتند: ۱. شرکت‌های خود را به طور کارآمد و سودآور اداره کنند یا ۲. دارایی‌های شرکت را به حساب شخص خود واریز کنند. این وضعیت در نهایت منجر به افزایش فساد، کاهش شدید کارایی اقتصادی و زوال اقتصاد روسیه شد که مهم‌ترین نتیجه آن، افزایش ریسک سرمایه و خروج سرمایه از این کشور بود؛ تخمین زده ‌می‌شود که بین سال‌های ۱۹۹۵ و ۲۰۰۱، فرار سرمایه از روسیه به طور متوسط ۵ درصد تولید ناخالص داخلی در سال بوده است. فروپاشی اقتصادی روسیه در نهایت منجر به یک بحران ارزی و مالی در سال ۱۹۹۸ شد. علاوه بر آن، به قدرت رسیدن ولادیمیر پوتین در سال ۲۰۰۰، دوران جدیدی را رقم زد؛ البته نه به نفع اقتصاد بلکه به نفع «رفقا». پوتین الیگارش‌ها را مجبور کرد که یا با اهداف اقتصادی و سیاسی دولت همکاری کنند یا در غیر این صورت با تبعید یا بدتر از آن مواجه شوند. به عنوان مثال، «بوریس برزوفسکی» به لندن تبعید شد، در حالی که «رومن آبراموویچ»، مالک پیشین نامدار باشگاه فوتبال چلسی همکاری با رژیم جدید را انتخاب کرد.
نکته اینجا بود که ستون‌های دولت پوتین «سیلوویکی‌ها» یعنی کهنه‌سربازان سرویس مخفی روسیه، KGB و سایر سازمان‌های اطلاعاتی و امنیتی این کشور بودند. نیروهای امنیتی ـ اطلاعاتی، برای اجرای سیاست‌های پوتین و حفاظت از دارایی‌های شرکت‌های حکومت در هیأت‌مدیره شرکت‌ها قرار داده شدند. در واقع، پوتین نه‌تنها شرکت‌ها را ملی نکرد بلکه مجدداً به اقتصاد دستوری بازگشت. دولت روسیه شریک تجارت خصوصی شد و نسخه پوتین از سرمایه‌داری دولتی تضمین ‌می‌کرد که در غیاب حقوق مالکیت مطمئن، مدیران و مالکان درگیر سلب دارایی به هزینه کشور یا معامله شخصی به قیمت سهامداران اقلیت نخواهند شد.
اما رشد اقتصادی این کشور در یک دهه گذشته کند شده است و تحلیلگران باور دارند که سرمایه‌داری دولتی پوتین به چیزی شبیه به «سرمایه‌داری رفاقتی» تبدیل شده است که به موجب آن ارتباطات سیاسی، رانت و تبانی، موفقیت تجاری را رقم ‌می‌زند نه رقابت آزادانه و بازار و بخش خصوصی.

• فرزین زندی - تحلیلگر «جغرافیای سیاسی»