گفتمان «خصوصی‌سازی» در ایران از خاکستر آتش جنگ با عراق برخاست. دولت چهارم در سال ۱۳۶۷ با ۵۱ درصد کسری بودجه روبه‌رو بود. دولت مانده بود با حجم عظیمی‌از ویرانه‌ها که نیازمند هزینه و سرمایه بودند و نتیجه‌اش شد «سیاست تعدیل اقتصادی». خصوصی‌سازی یکی از عناوین مرتبط با این سیاست بود که از دهه ۷۰ کلید خورد.
این مفهوم اما از اواخر دهه ۷۰ وارد قوانین مادر شد و در نهایت از سال ۱۳۸۴ به دنبال ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی که مبنای آن اصل ۱۱۰ قانون اساسی بود، شتاب گرفت. ماحصل این چند دهه نزدیک به ۳۰۰هزار میلیارد تومان واگذاری دارایی‌های دولت بوده است. اما آیا مالکان این واگذاری‌ها واقعاً «بخش خصوصی» هستند؟ موسی غنی‌نژاد اقتصاددان و عضو هیأت علمی‌دانشگاه صنعت نفت در زمره کسانی است که باور دارند مالک واگذاری‌ها خصوصی‌ها نیستند و در واقع خصوصی‌سازی‌ای در این سال‌ها صورت نگرفته است. او که چندی پیش با انتشار مقاله‌ای تحت عنوان «خصوصی‌سازی را متوقف کنید»، این موضوع را حسابی داغ کرد، در گفت‌وگوی پیش‌رو به تشریح دیدگاهی که منجر به نگارش چنین مقاله‌ای شده می‌پردازد. غنی‌نژاد که چندین تألیف در زمینه اقتصاد و توسعه در ایران دارد به «بازار و سرمایه» می‌گوید: «آنچه تاکنون رخ داده نه انتقال مدیریت به بخش خصوصی بلکه صرفاً انتقال مالکیت بوده است.» استاد مدعو دانشکده اقتصاد و مدیریت دانشگاه شریف تأکید می‌کند هیچ‌کدام از دولت‌های بعد از انقلاب چارچوب تئوریک روشنی در اقتصاد نداشتند که در نهایت به واسطه سیطره دولت، عملکرد بازار را منتفی کرده است. این اقتصاددان، روند واگذاری‌ها در ایران را منطبق با منطق اقتصادی ندانسته و در پاسخ به این پرسش که اولین گام برای رسیدن به خصوصی‌سازی واقعی چیست می‌گوید: «سازمان تعزیرات حکومتی و سازمان حمایت از مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان» را منحل کنید.
***
یکی از تعاریفی که در زمینه خصوصی‌سازی مطرح میشود این است که بنگاه بعد از خصوصی شدن وارد بازار شده و کالایش را آزادانه به فروش برساند. با چنین تعریفی آیا می‌توان این استنباط را داشت که با توجه به سیاست‌های دستوری در زمینه بازار، خصوصی‌سازی در ایران ناگزیر مسیر اشتباه را رفته است؟
برای پاسخ دادن به چنین پرسشی باید نگاهی به معنای بنیادین خصوصی‌سازی و دو مفهوم نهفته در آن انداخت. معنای خصوصی‌سازی این است که بنگاهی که در مالکیت و مدیریت دولت است به مالکیت و مدیریت بخش خصوصی درآید. در این تعریف روی دو مفهوم مالکیت و مدیریت تأکید میشود. این تأکید از این جهت صورت می‌گیرد که ممکن است در مواردی مالکیت بنگاهی خصوصی شود اما مدیریت آن همچنان دولتی بماند. وقتی صحبت از مسیر خصوصی‌سازی در ایران به میان می‌آید مشاهده می‌کنیم که این حالتی است که اغلب رقم خورده است؛ مالکیت‌ها منتقل شده اما مدیریت دولتی مانده است.
انتقاد به دولتی کردن اقتصاد در ایران قدمتی طولانی دارد. در عمل اما شاهد این هستیم که اقتصاددانان و همچنین بدنه جامعه رضایتی از آنچه در زمینه خصوصی‌سازی طی شده است ندارند. مشکل کار کجاست؟
خصوصی‌سازی هم مانند هر پدیده دیگری نیازمند مقدماتی است و مقدمه خصوصی‌سازی آزادسازی است. تا زمانی که فضای کسب‌وکار در جامعه مناسب فعالیت‌های رقابتی نباشد، خصوصی‌سازی بی‌نتیجه و بی‌فایده خواهد بود. حتی می‌توان این نکته را متذکر شد که خصوصی‌سازی وقتی در چنین شرایطی و در نبود فضای رقابتی رخ بدهد ممکن است مضر هم باشد. در چنین شرایطی متوقف کردن خصوصی‌سازی بهتر از اجرای آن است.
در ایران از سال ۱۳۸۴ تاکنون بالغ بر ۲۷۴ هزار میلیارد تومان از اموال دولتی از طریق سازمان خصوصی‌سازی واگذار شده است. شما معتقدید خصوصی‌سازی در نبود مقدمات می‌تواند حتی مضر باشد. از نظر شما طی این چند دهه این سبک از خصوصی‌سازی چه آسیبی به اقتصاد ایران وارد کرده و آن را به چه شکلی درآورده است؟
خصوصی‌سازی در ایران از سال ۱۳۷۰ شروع شد و در سال ۱۳۸۴، به دنبال سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، شتاب بیشتری گرفت. اما با گذر زمان معلوم شد خصوصی‌سازی از مفهوم واقعی خود دور شده و تبدیل به پدیده شومی شده که اصطلاحاً عنوان خصولتی‌سازی برازنده آن است. پیرو تعریفی که در ابتدای بحث در مورد معنای خصوصی‌سازی و تأکید بر انتقال مدیریت در آن مطرح شد، در واگذاری‌های چند دهه اخیر این اتفاق رخ نداده و مدیریت همچنان در اختیار دولت یا قدرت سیاسی باقی ماند. این وضعیت فسادزاتر از مدیریت دولتی است.
با توجه به این‌که مدیریت شرکت‌ها همچنان در دست دولت باقی می‌ماند چرا این واگذاری‌ها را فسادزا تلقی می‌کنید؟ حتی در سال ۱۳۹۶ شاهد بودیم که حسن روحانی رئیس‌جمهور وقت نسبت به وضعیت شرکت‌های خصولتی انتقاد و عنوان کرد این شرکت‌ها باید شفاف عمل کنند و بگویند حقوق مدیران آن‌ها چقدر است.
موضوع در واقع به نحوه نظارت بر فعالیت و عملکرد شرکت‌ها برمی‌گردد. شرکت دولتی براساس مقررات موجود، شرکتی است که تمام یا بخشی از سرمایه آن متعلق به دولت است و مطابق اساس‌نامه‌ای که به تصویب هیأت وزیران یا مجلس شورای اسلامی می‌رسد، تشکیل میشود، اما شرکت‌های خصوصی باید، به طور کامل تابع مقررات قانون تجارت و قوانین و مقررات مشابه باشند. اما آنچه در ایران رخ داده از این روند پیروی نمی‌کند. دلیل این موضوع این است که با واگذار شدن شرکت‌های دولتی، نه‌تنها این مجموعه‌ها از نظارت دولتی بیرون می‌آیند بلکه قانون تجارت نیز نمی‌تواند روی آن‌ها اعمال شود. این چالش به دلیل ماهیت نهادهای سیاسی است که واگذاری به آن‌ها صورت می‌گیرد، ازآنجاکه این نهادها از قدرت سیاسی بالایی برخوردار هستند قانون تجارت نمی‌تواند روی آن‌ها اعمال شود. نتیجه این وضعیت ایجاد بنگاه‌های خصولتی میشود که از امتیازهای ویژه‌ای در مقابل بقیه برخوردار بوده و مانع رشد بخش خصوصی واقعی هستند.
ما با بررسی اساس‌نامه سازمان خصوصی‌سازی که در سال ۸۸ تهیه شده به این برمی‌خوریم که در آن بر تنظیم بازار و حفظ منافع عمومی در واگذاری‌ها تأکید شده است. در عمل اما بسیاری، روند خصوصی‌سازی در ایران را نه منطبق بر بازار و نه منطبق بر حفظ منافع عمومی می‌دانند. چرا اقدام براساس مفاهیم اساس‌نامه نتوانسته است به آنچه به دنبال آن بوده دست پیدا کند؟
در این‌جا باز هم نگاهی به تعاریف ابتدایی به کمک ما می‌آید. خصوصی‌سازی در ایران، صرفاً واگذاری تعریف شده است و واگذاری مفهوم مبهمی است. در واگذاری الزاماً قرار نیست بخش خصوصی طرف حساب باشد. دولت مثل آنچه تاکنون شاهد آن بودیم، اموال خود را برای تصفیه بدهی‌ها در قالب رد دیون به نهادهایی که لزوماً بخش خصوصی نیستند واگذار می‌کند. یکی از همین موارد، واگذاری اموال دولت به صندوق بازنشستگی سازمان تأمین اجتماعی به عنوان بزرگ‌ترین صندوق تأمین‌کننده درآمد بازنشستگی در ایران بوده است. به دنبال انباشت عدم وصول سهم دولت در تأمین مالی مخارج اجتماعی، اموال دولت به این صندوق واگذار شد. اما صندوق بازنشستگی سازمان تأمین اجتماعی براساس منع شدن قانونی از بنگاه‌داری، نباید در این وضعیت باشد. بنگاه‌داری این صندوق‌ها خلاف قانون و به دور از هرگونه منطق اقتصادی است. این یک مثال از نوع واگذاری‌هاست موارد متعدد دیگری از واگذاری به نهادهای عمومی و نظامی هم هست که با هیچ منطق اقتصادی سازگار نیست. نتیجه این نوع واگذاری‌ها، علاوه بر اتلاف گسترده منابع کمیاب، موجب پیدایش و گسترش روزافزون انواع فسادهای مالی و اقتصادی شده است.
در خلال صحبت‌هایتان به این اشاره داشتید که خصوصی‌سازی‌ها در ایران به بخش خصوصی واقعی صورت نگرفته است. این بحث همواره مطرح بوده که اساساً بخش خصوصی واقعی در ایران وجود دارد؟
بخش خصوصی واقعی در ایران وجود دارد اما بسیار کوچک و ضعیف است. این ضعف هم از آنجا ناشی میشود که در ایران سیطره دولت بر تمام بازارها بسیار گسترده است. دولت در تمامی بازارها از بازار کار و کالا تا خدمات و بازار پول حضور داشته، دست به مداخله زده و قیمت‌گذاری می‌کند. این شکل از سیطره دولت، عملکرد بازار را به معنای واقعی کلمه منتفی کرده است. در ایران از خصوصی‌سازی در شرایطی صحبت میشود که بخش خصوصی واقعی امکان رشد چندانی ندارد. در چنین فضایی، بخش خصوصی واقعی که از فقدان پشتیبانی سیاسی کافی برای نقش‌آفرینی در اقتصاد و بازار رنج می‌برد توان رودررو شدن با واگذاری‌ها را ندارد. از طرف دیگر فضای کسب‌وکار جامعه نیز اجازه موفق شدن این نوع از خصوصی‌سازی را نمی‌دهد. این سلسله عوامل نتایجی هم به دنبال داشته‌اند ازجمله این‌که در اندک مواردی که خصوصی‌سازی به بخش خصوصی واقعی صورت گرفته، این بخش از عهده اداره برنیامده و نهایتاً بنگاه مربوطه را به دولت پس داده است.
شما چه نقشی را برای سیاست‌های کلان و کلی حاکم بر اقتصاد ایران قائل هستید؟ اثرات این سیاست‌ها ازجمله سیاست‌های یارانه‌محور بر نتایج خصوصی‌سازی‌ها را چطور تفسیر می‌کنید؟
سیاست‌های یارانه‌محور و خصوصی‌سازی لزوماً مرتبط نیستند. موضوع را باید از زاویه دیگری نگاه کرد. یک مشکل بزرگ و مشترک دولت‌های بعد از انقلاب از نظر سیاست‌های اقتصادی فقدان تئوری اقتصادی مشخص بوده است. سیاستگذاران اقتصادی و مجریان این سیاست‌ها در طول این چهل سال همیشه تیری در تاریکی رها کرده‌اند. اما دولت برای سیاستگذاری صحیح، نیازمند چارچوب تئوریک مشخصی از اقتصاد است. وقتی عملکرد دولت‌های بعد از انقلاب را از این منظر مورد تحلیل قرار دهیم متوجه خواهیم شد که هیچ‌کدام از دولت‌ها چارچوب نظری روشنی از منظر علم اقتصاد نداشتند. در نتیجه فقدان این چارچوب، بخشی از کارهایی که در اقتصاد انجام شده ناسخ و منسوخ بود. اتخاذ تصمیم‌هایی و سپس تصمیم‌هایی در خنثی کردن روند سابق از نتایج همین کمبود است. نتیجه این وضعیت اسفناک ناکارآمدی چاره‌ناپذیری است که هنوز نیز ادامه دارد.
ایران کشوری است که در صد سال اخیر در آن جنبش‌های ملی کردن صنایع مختلف وجود داشته است، به طور ویژه هم بعد از انقلاب شاهد ملی شدن صنایع و بنگاه‌ها بودیم. با وجود چنین فضایی خصوصی‌سازی چقدر قدرت مانور دارد؟
باید این نکته را در نظر گرفت که ملی شدن تفاوتی با دولتی شدن ندارد و معنای روشن ملی کردن، دولتی کردن است. این عبارت در زبان انگلیسیNationalization بوده اما معادل فارسی دقیق آن همان دولتی کردن است. اگر بخواهیم به بحثی که در ابتدای صحبت در مورد مفهوم اولیه خصوصی‌سازی و نقش مهم مالکیت و مدیریت در آن مطرح شد برگردیم، وقتی شرکتی ملی میشود مالکیت و مدیریت آن به دولت منتقل میشود. ملی کردن اقتصاد دولتی را بزرگ می‌کند، در ایران بعد از انقلاب بنگاه‌ها در سطح وسیعی ملی یا همان دولتی شدند، این رخدادها اقتصاد دولتی ناکارآمدی را ایجاد کرد و تا امروز ادامه دارد. شدت این ناکارآمدی بود که از دهه ۷۰ به این‌سو و از زمان دولت مرحوم‌هاشمی‌رفسنجانی، دولت را واداشت که از خصوصی‌سازی و واگذاری و کوچک کردن بخش دولتی صحبت بکند. اما به دلایلی که توضیح داده شد این سیاست‌ها عملاً توفیقی نیافت.
اخیراً شاهد روش‌های جدیدی برای واگذاری هستیم، ازجمله باشگاه‌های استقلال و پرسپولیس که عرضه در بورس برای آن‌ها انتخاب شد. از نظر شما چنین روش‌هایی می‌توانند سرنوشت متفاوتی داشته باشند؟
شرط لازم برای خصوصی‌سازی موفق آزادسازی قبل از خصوصی‌سازی است. در نبود فضای کسب‌وکار آزاد، هیچ روش و شیوه‌ای در خصوصی‌سازی موفق نخواهد شد. قوانین بورس در ایران، ازجمله محدودیت‌های حاکم بر دامنه نوسان و موارد مشابه، با استانداردهای جهانی هم‌خوانی ندارد و این موارد این بورس را نیز بی‌معنا کرده‌اند. در خصوصی‌سازی آن چیزی که اهمیت دارد نه روش واگذاری بلکه وجود فضایی است که برای کسب‌وکار و فعالیت اقتصادی مناسب باشد. در واقع شرایط باید به نحوی باشد که وقتی شرکتی خصوصی شد بتواند بدون وابستگی به امتیازهای دولتی روی پای خود بایستد.
اگر بخواهید جمله‌ای به‌عنوان نخستین گام خصوصی‌سازی صحیح به سیاستگذار بگویید این جمله چیست؟
سازمان حمایت از تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان و سازمان تعزیرات حکومتی را منحل کنید، آنگاه از سیاستگذاری برای خصوصی‌سازی صحبت کنید.
- نادی صبوری -روزنامه‌نگار
نظر شما